С февраля 2022 года ЕС ввел ряд санкций против России, все больше расширяя сферу санкционного режима. Последние меры направлены на устранение слабого места – обхода санкций через третьи страны. На первый взгляд, эти политические шаги предполагают, что ЕС движется в направлении избегаемого подхода, включающего экстерриториальное применение и вторичные санкции. Реальность сложнее.
Экстерриториальная дилемма
Санкции ЕС являются обязательными только в пределах его юрисдикции, то есть для компаний и частных лиц ЕС, как внутри Союза, так и за рубежом, а также для всех организаций, которые работают в ЕС. Между тем, для предприятий в других юрисдикциях не является противозаконным продолжение торговли с Россией товарами и услугами, на которые наложены санкции ЕС. Таким образом появляются лазейки в политике санкций ЕС – и возникает дилемма для ЕС. Нападение на третьи стороны за пределами юрисдикции ЕС – даже при наличии связи с Евросоюзом посредством реэкспорта товаров ЕС – будет представлять собой экстерриториальное применение санкций. Это шаг, которому ЕС долгое время сопротивлялся и протестовал, когда его применяли другие страны, в частности США.
США уже давно используют экстерриториальный потенциал своих режимов санкций: Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC) налагает крупные штрафы на организации в третьих странах, включая союзные, за участие в санкционированных юрисдикциях или деятельность в нарушение санкций. США доходят до введения «вторичных санкций», направленных против третьих сторон, без необходимости какой-либо связи между третьей стороной и США. В сентябре 2022 года OFAC подтвердило свою готовность предпринять экстерриториальные действия для обеспечения соблюдения санкций против России и с тех пор делало это несколько раз, подтвердив, что те, кто способствует незаконной войне России, находятся в поле зрения OFAC, где бы они ни находились.
ЕС, с другой стороны, уже давно выражает свое несогласие с любым экстерриториальным применением санкций и вторичных санкций, запрещая операторам ЕС соблюдать иностранные режимы санкций.
Такая политика, на первый взгляд, сохраняется с февраля 2022 года. Однако, столкнувшись с реальностью, начали быть видны шаги в направлении экстерриториальности.
ЕС меняет свое мнение?
С начала 2023 года ЕС активизирует усилия, направленные на то, чтобы побудить третьи страны присоединиться к его санкциям и закрыть лазейки.
Во-первых, в декабре 2022 года Европейская комиссия назначила Дэвида О’Салливана посланником ЕС по санкциям, чтобы «сосредоточиться на реализации и борьбе с обходом» посредством дипломатического взаимодействия с третьими странами. С момента своего назначения О’Салливан посетил несколько стран, и добился определенных успехов .
Во-вторых, ЕС предлагает увеличенную техническую помощь третьим странам, которые соглашаются прекратить обходные пути.
Помимо дипломатической деятельности, 11-й пакет санкций, принятый в июне 2023 года, устанавливает ряд новых полномочий, в случае если дипломатия не дает желаемых результатов. Полномочия включают добавление «операторов третьих стран» в новый санкционный список, Приложение XXXIII Регламента 833/2014, которое, однако, в настоящее время пусто. В пакете также предусмотрена «последняя мера» на случай, если обходные меры сохранятся, вплоть до добавления самой третьей страны в санкционный список.
Самым эффективным рычагом, который ЕС может использовать в дипломатических переговорах, является страх потерять доступ к рынку ЕС.
«Инструмент против обхода» представляет собой список позора, который подчеркивает для операторов ЕС риск взаимодействия с теми, кто способствует обходу, и дает стимул третьим странам принять меры для поддержания торговых отношений с Евросоюзом.
ЕС утверждает, что это не экстерриториальность, настаивая на том, что «мы не просим операторов, находящихся за пределами юрисдикции ЕС, соблюдать наши санкции».
И тем не менее, в отношении агрессии России в список Евросоюза включены физические и юридические лица из третьих стран, таких как Иран, Сирия и ОАЭ. Эти организации соответственно отправляли в Россию компоненты дронов, способствовали вербовке наемников «Вагнера» и поддерживали морскую транспортировку российской нефти. Нацеливание на структуры третьих стран имеет решающее значение для ограничения российских вооруженных сил, но такие действия означают, что Евросоюз применяет санкции к сторонним операторам за участие в деятельности, которая не является незаконной в их собственной юрисдикции и не имеет никакой связи с союзом.
Комиссия подтвердила возможность введения таких финансовых санкций и запретов на поездки в отношении «иностранных операторов, которые участвуют в обходе санкций ЕС». Однако введение правил и обеспечение их соблюдения — это две разные вещи.
Будет ли ЕС на самом деле обеспечивать это?
Поскольку такой подход может создать напряженность в отношениях с такими странами, как Китай и Индия, ЕС может удержаться от использования своих растущих экстерриториальных полномочий.
Хотя некоторые компании из Гонконга попали под санкции в последнем пакете мер, ЕС, возможно, придется пригрозить дипломатическим конфликтом с Китаем, чтобы устранить угрозу поставок западных микроэлектронных компонентов в РФ.
Независимо от масштабов увеличения количества назначений миссий, соблюдение режима санкций ЕС остается слабым. В отличие от США, в Евросоюзе нет органа типа OFAC, который бы обеспечивал соблюдение санкций. Кроме того, нарушения санкций еще не криминализированы во всех государствах-членах – ЕС ведет переговоры о директиве о криминализации нарушений санкций, включая их обход. Чтобы продемонстрировать силу правоприменения, ЕС должен активно преследовать страны, способствующие уклонению.
(Ближайшее) будущее покажет
Евросоюз успешно преодолел различные интересы государств-членов, чтобы достичь – и поддерживать – всеобъемлющего режима санкций против России. Но каким бы единым ни был ЕС, обход действий через третьи страны снизит эффективность ответных мер ЕС.
Для ЕС жесткий подход к обходу санкций приводит к неизбежному выводу, что ему требуется четкая стратегия применения экстерриториальности, однако он, возможно, пожелает внести нюансы в свое послание. Стратегия потребует от Евросоюза отказаться от давней оппозиции вторичным санкциям и извлечь хотя бы некоторые уроки из опыта по ту сторону Атлантики.
Том Китинг — директор Центра исследований финансовой преступности и безопасности при RUSI
Гонсало Саис — аналитик Центра исследований финансовой преступности и безопасности при RUSI
Только главные новости в нашем Telegram, Facebook и GoogleNews!
Tweet